<국민주권원리의 내용>

4.3.2. 국민주권원리의 내용

 

1. 주권과 통치권
국가권력이란 주권과 봉치권을 말한다. 주권은 국가의사를 전반적 • 최종적으로 결정하는 최고의 권력을 말하며, 그것은 대내적으로 최고이며 대외적으로 독립된 권력을 의미한다. 어떠한 정치적 통일체가 국가이기 위해서는 이와 같은 의미의 주권을 가져야 한다. 또한 국가이기 위해서는 주권 이외에 국가 적 조직을 유지하고 국가적 목적을 구체적으로 실현하기 위한 현실적 권력으로서의 지배권(통치권)이 필요하다.
통치권은 첫째, 그 실질적 내용에 따라 1) 영토 내의 모든 사람과 사물에 대 한 지배권으로서의 영토고권, 2) 국가구성원에 대한 속인적 지배권으로서의 대인고권, 3) 국가의 조직을 스스로 결정하는 자주조직권(권한고권)으로 나누 어지고, 둘째, 그 형식적 내용에 따라 입법권, 집행권, 사법권 등으로 나누어진 다. 이와 같은 통치권은 헌법에 근거를 갖는 국가의사의 힘이며, 일반적으로 국민에게 명령하고 강제하는 것을 그 본질로 한다.
이상과 같이 주권과 통치권은 상이한 개념임에도 불구하고 주권을 통치권과 같은 뜻으로 오용하는 경우가 있다. 과거의 절대군주국가에서는 주권의 주 체와 통치권의 행사자가 군주라는 동일인이었기 때문에 주권 =통치권으로 혼동할 수 있었다. 그러나 현대 민주국가에서는 주권과 통치권은 본질적으로 상이한 개념이므로 혼동하여서는 안 된다.
첫째. 주권은 국가의 최고의사를 최종적 • 전반적으로 결정하는 최고의 권력으로서 모든 권력에 상위하는 근원적인 힘(헌법제정권력)을 의미한다. 이에 대하여 통치권은 주권(현범제정권력)에서 연원하고 주권에 의하여 조직된 권력이며, 구체적인 국가목적을 수행하기 위하여 주권이 위임한 권력의 총괄적 지칭이다. 둘째, 주권의 주제는 전체로서의 국민이지만, 통치권은 헌법에 의 하여 구성된 기관들인 최고국가기관으로서의 국민(유권자집단), 입법부, 집행 부, 사법부 등이 헌법에 규정된 절차와 한도 내에서만 행사할 수 있는 권력이다. 셋째, 주권은 단일불가분이며 불가양의 권력인 데 대하여, 통치권은 분할 이 가능하다.
우리 헌법에서 제1조 제2항 전단의 대한민국의 주권은 국민에게 있고"라고 할 때의 '주권'은 본래 의미의 주권을 의미하고, 후단의 "모든 권력은 국민으로부터 나온다"라고 할 때의 모든 권력' (복수의 권력)은 주권에 의하여 조직되고 주권으로부터 연원 된 현실적 국가권력인 통치권을 의미한다.

 

2. 현행 헌법과 국민주권원리
우리 헌법이 규정하고 있는 국민주권원리는 프랑스혁명기의 국민(nation) 주권론과 동일하지 않다. 역사적 특수 형태로서의 국민주권론과 달리 국민주권이라고 하여 반드시 순수대표제(혹은 고전적 대표제)를 취하는 것은 아니기 때문이다. 대표를 선임하는 조건이나 구체적인 형태는 각각의 헌법에서 어떻게 정하느냐에 따라 달라지는데, 제한선거가 아닌 보통선거제를 도입하여 대표를 뽑거나 직접민주제를 통해 유권자집단을 국민대표로 할 수도 있기 때문이다. 역사적으로 보아도 제한선거로부터 남자보통선거 그리고 남녀평등의 보통선거로 차례로 발전해 왔고, 헌법개정이나 중요 정책에 대한 국민표결제의 도입 그리고 주민소환제 등의 직접민주제적 요소가 점진적으로 확대되고 있는 실정이다.
현대적 의미의 국민주권원리는 첫째, 직접민주제가 결합된다. 민주주의의 철저한 실현을 요구했던 인민주권원리가 영향력을 강화한 데 그 원인이 있다. 둘째, 비록 여전히 명령적 위임이 금지되고 있긴 하지만, 순수대표제를 기반으로 한 의회주의가 반대표제에 기초한 의회제민주주의로 발전되었다. 셋째, 명망가정당에서 계급정당 내지 국민정당으로 변화를 거듭하면서 복수정 당제에 기초한 정당제도가 구현되고 있다. 의원과 의회는 정당의 이름으로 내세워진 공약을 풍해 유권자에 종속된다. 넷째, 인민주권원리에 기초한 철저한 민주주의의 요구가 관천되는 또 다른 측면이 지방자지의 충실화이다. 마지막 =으로 정치적 기본권을 보다 강화하고 있다. 보통선거권, 공무 담임권, 국민표결권, 청원권, 외에도 정치적 표현의 자유가 예전보다 강화되고 있다.
우리 헌법은 국민에 의해 직접 또는 간접으로 선출된 국민의 대표자로 하여금 국민을 대신하여 국가의사를 결정하고 집행하게 하는 대의제를 기준을요 하되, 동시에 국민표결권 등의 직접민주제도 채택하고 있다. 국민발안제도다 국민소환제는 인정하고 있지 않으나, 제72조에서 중요한 국가정책에 대한 국민투표를 규정하고, 제130조 제2항에서 헌법개정안에 대한 국민투표권을 규정하고 있다.
정치적 기본권에 있어서는 정치적 표현의 자유와 정치적 결사의 자유(제21조), 선거권(제24조), 공무담임권(제25조), 청원권(제26조)을 인정하고 있다. 또한 정당을 통한 국민주권의 실현이라는 현대국가적 경향을 적극 반영하여 복 수정당제를 보장하고 그 민주적 활동을 담보하고 있다(제8조).
또한 헌법은 제8장에서 지방자치를 규정하고 있다. 헌법의 규정을 받아 「지방자치법」에서 주민투표제(동법 제14조), 조례의 제정과 개폐청구(동법 제15 조), 주민의 감사청구(동법 제16조) 그리고 주민소환제(동법 제20조) 등을 규정하고 있다.
국가업무를 담당하는 공무원이 임명권자가 아닌 국민 전체에 대한 봉사자로서 국민에 대하여 책임을 지고, 그 정치적 중립성이 보장된다(제7조)고 함으로써 공무의 처리에서 국민주권원리를 실현하고 있다. 대의제와 직접민주제에 관한 자세한 내용은 제15강에서 알아보기로 한다.